Permesso di soggiorno e programmi di assistenza articolo 18 TU

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Le lavoratrici e i lavoratori stranieri vittime di violenza o di “grave sfruttamento” hanno accesso in Italia a speciali programmi di assistenza e, se si trovano in una condizione irregolare, possono ricevere un permesso di soggiorno umanitario per motivi di protezione sociale.

Questi strumenti di tutela perseguono due finalità principali: favorire l’emersione delle lavoratrici e dei lavoratori gravemente sfruttati, proteggendoli da pericoli concreti per la loro incolumità derivanti dalla scelta di sottrarsi allo sfruttamento; incentivare la collaborazione delle vittime alle indagini contro i fenomeni organizzati di sfruttamento.

Le norme di riferimento per richiedere il permesso di soggiorno e/o per partecipare ad un programma di assistenza per vittime di violenza e grave sfruttamento sono contenute nell’articolo 18 del Testo Unico dell’immigrazione (TUI), e nel Regolamento di attuazione del Testo Unico dell’immigrazione, agli articoli 25, 26, 27, 52, 53, 54.

 

Dati sui programmi di assistenza

Dal 1999 al 2012, i progetti di assistenza alle vittime di violenza e grave sfruttamento co-finanziati dal Dipartimento per le pari opportunità presso la Presidenza del Consiglio dei Ministri, sono stati 665. Dal 2000 oltre 68.000 persone sono entrate in contatto con tali progetti, ricevendo varie forme di supporto (informazioni, consulenza psicologica, consulenza legale, accompagnamenti socio-sanitari). Di queste, oltre 22.000 persone hanno partecipato ad un programma specifico di protezione sociale.

Col Decreto legislativo 4 marzo 2014, n. 24 è stato istituito un Programma unico di emersione, assistenza e integrazione sociale per le vittime dei reati di riduzione o mantenimento in schiavitù o in servitù (art. 600 Codice Penale) e di tratta di persone (art. 601 Codice Penale), e per le lavoratrici e i lavoratori che si trovano in una situazione di violenza e grave sfruttamento (art. 18 TUI). Questo programma garantisce, in via transitoria, adeguate condizioni di alloggio, di vitto e di assistenza sanitaria (ai sensi dell’art. 13 della legge n. 228 del 2003) e, successivamente, la prosecuzione dell’assistenza e l’integrazione sociale (ai sensi dell’art. 18 TUI).

Col Decreto del Presidente del Consiglio dei Ministri del 16 maggio 2016 è stato definito il Regolamento del Programma unico di emersione, assistenza e inclusione sociale. Nel giugno 2016 è stato pubblicato il primo Bando 2016 per il finanziamento dei progetti territoriali di attuazione del Programma unico e sono stati resi disponibili 13 milioni di euro per progetti della durata di 15 mesi, poi elevati a 14, 5 milioni di euro, con cui sono stati finanziati in totale 18 progetti.

 

Chi può ricevere il permesso di soggiorno e/o accedere ai programmi di assistenza

Quando nel 1998 sono stati introdotti per la prima volta nell’ordinamento, col Testo Unico dell’immigrazione, il permesso di soggiorno per motivi di protezione sociale e i connessi programmi di assistenza e integrazione sociale erano pensati per i cittadini non comunitari in situazione irregolare. Attualmente, mentre il permesso di soggiorno continua ad essere di esclusivo interesse dei cittadini non comunitari in situazione irregolare, l’accesso ai programmi di assistenza è consentito, senza restrizioni di nazionalità, a tutte le vittime di riduzione o mantenimento in schiavitù o servitù, tratta, violenza o grave sfruttamento, in situazione di pericolo grave e attuale.

Dopo l’ingresso della Romania e della Bulgaria nell’Unione Europea, la legge 26 febbraio 2007 n. 17, all’art. 6 comma 4, ha stabilito che le tutele previste dall’articolo 18 Testo Unico “si applicano, in quanto compatibili, anche ai cittadini di Stati membri dell’Unione Europea che si trovano in una situazione di gravità e attualità di pericolo” (art. 18, comma 6bis, TUI). In questo modo, i cittadini degli Stati membri dell’Unione Europea, che siano vittime di situazioni di violenza o di grave sfruttamento e che si trovino in una situazione di gravità ed attualità di pericolo, non soltanto hanno il diritto di soggiorno anche oltre i primi tre mesi, ma anche la possibilità di accedere a programmi di assistenza ed integrazione sociale e di godere di tutti i diritti connessi, quali l’accesso ai servizi assistenziali e allo studio, l’iscrizione nelle liste di collocamento, lo svolgimento di attività lavorativa.

 

Requisiti per la richiesta del permesso di soggiorno e l’accesso ai programmi di assistenza

Per ottenere il permesso di soggiorno per motivi di protezione sociale e/o accedere ai programmi di assistenza, in base all’articolo 18 TUI, sono richiesti due requisiti che devono essere entrambi soddisfatti: l’accertamento di situazioni di violenza o di grave sfruttamento; la sussistenza di un pericolo grave e attuale per l’incolumità del lavoratore o della lavoratrice.

Per quanto riguarda il primo requisito, le situazioni di violenza ovvero di grave sfruttamento che vanno accertate possono avere luogo anche in ambito lavorativo, non solo in ambito sessuale (Circolare del Ministero dell’Interno del 4 agosto 2007). Si tratta di una precisazione significativa, dovuta al fatto che la norma era stata originariamente concepita soprattutto per le vittime di sfruttamento della prostituzione.

Possono rientrare nel concetto di violenza tutte quelle azioni che implicano una coercizione, non necessariamente fisica, quale ad esempio la minaccia, l’inganno, l’intimidazione, l’abuso di autorità, l’approfittamento di una situazione di vulnerabilità, di inferiorità fisica o psichica o di una situazione di necessità, la presenza di debiti a carico del lavoratore, il trattenimento del salario, il sequestro dei documenti di identità, ecc.

Possono rientrare nel concetto di grave sfruttamento (che nell’ordinamento italiano manca di una definizione specifica) i seguenti casi: la riduzione e il mantenimento in schiavitù e servitù, la tratta di persone,  lo sfruttamento della prostituzione o altre forme di sfruttamento sessuale, lavoro o servizi forzati. Potrebbero poi essere impiegati, nella loro forma aggravata, “gli indici di sfruttamento” previsti per punire chi “utilizza, assume o impiega manodopera, anche mediante l’attività di intermediazione (…), sottoponendo i lavoratori a condizioni di sfruttamento ed approfittando del loro stato di bisogno” (art. 603-bis Codice Penale). Tali indici includono: la reiterata corresponsione di retribuzioni in modo palesemente difforme dai contratti collettivi nazionali o territoriali stipulati dalle organizzazioni sindacali più rappresentative a livello nazionale, o comunque sproporzionato rispetto alla quantità e qualità del lavoro prestato; la reiterata violazione della normativa relativa all’orario di lavoro, ai periodi di riposo, al riposo settimanale, all’aspettativa obbligatoria, alle ferie; la sussistenza di violazioni delle norme in materia di sicurezza e igiene nei luoghi di lavoro; la sottoposizione del lavoratore a condizioni di lavoro, a metodi di sorveglianza o a situazioni alloggiative degradanti.

Per quanto riguarda il secondo requisito, il lavoratore o la lavoratrice devono trovarsi in una situazione di pericolo per la loro incolumità: le circolari interpretative del Ministero dell’Interno hanno più volte ribadito l’importanza di tale requisito nella valutazione della Questura per il rilascio del permesso di soggiorno.

Tale situazione di pericolo deriva dal tentativo della persona di sottrarsi all’organizzazione criminale che l’ha sfruttata o dalle dichiarazioni rese nelle indagini o nel giudizio  per i reati di favoreggiamento o sfruttamento della prostituzione previsti dall’art. 3 della legge 20 febbraio 1958, n. 75, ovvero per uno dei delitti previsti dall’art. 380 del Codice di procedura penale. Si tratta di quei delitti per cui è previsto l’obbligo di arresto in flagranza di reato, o perché tali delitti sono puniti con “la pena della reclusione non inferiore nel minimo a cinque anni e nel massimo a venti anni”, o perché sono ritenuti portatori di particolare disvalore o di allarme sociale, e come tali sono espressamente menzionati nella norma. Rientrano, o nell’una o nell’altra categoria di delitti, la riduzione o il mantenimento in schiavitù o in servitù (art. 600 Codice Penale), la tratta di persone (art. 601 Codice Penale), l’intermediazione illecita e sfruttamento del lavoro (art. 603-bis Codice Penale).

Il pericolo per il lavoratore o della lavoratrice deve essere concreto, ossia non solo potenziale o possibile, deve essere grave ovvero deve comportare la messa in pericolo dell’incolumità o della vita stessa della persona, e deve essere attuale ovvero deve essere effettivo nel momento in cui la persona richiede la protezione.

Nella valutazione della situazione di pericolo va tenuto conto anche di “rischi per l’incolumità personale ai quali potrebbero essere esposti nei paesi d’origine gli stranieri interessati ed i loro familiari, a seguito del rimpatrio” (Circolare del Ministero dell’Interno del 4 agosto 2000; si veda anche la Circolare del Ministero dell’Interno del 28 maggio 2007).

 

Condizioni per il rilascio del permesso di soggiorno

Oltre ai due requisiti già menzionati – l’accertamento di una situazione di violenza o grave sfruttamento, e la sussistenza di una di situazione di pericolo per la persona o per la famiglia – vanno soddisfatte una o due condizioni, a seconda delle circostanze, se si vuole ottenere il permesso di soggiorno per motivi di protezione sociale: in ogni caso il lavoratore o la lavoratrice devono aderire volontariamente a un programma di assistenza e integrazione sociale organizzato da un soggetto abilitato; nel caso di “percorso giudiziario” (vedi sotto), il lavoratore o la lavoratrice deve collaborare al procedimento penale che si è aperto per uno dei reati sopra menzionati, collegati alla sua situazione di violenza o grave sfruttamento.

I programmi di proassistenza sono finalizzati ad assicurare agli stranieri vittime di violenza o di grave sfruttamento la possibilità di sottrarsi alla violenza ed ai condizionamenti realizzati dalle organizzazioni criminali a loro danno. Tali programmi includono normalmente:  l’assistenza socio-sanitaria, psicologica e legale; l’accoglienza in una struttura protetta; la partecipazione ad attività di formazione (lingua, informatica, corsi professionali) e ad attività mirate all’inserimento socio-lavorativo (tirocini aziendali). I progetti possono durare da 6 a 18 mesi.

I soggetti abilitati a realizzare i programmi di assistenza previsti dall’art. 18 possono essere o i servizi sociali degli enti locali ovvero associazioni, enti o altri organismi privati. Questi ultimi devono essere iscritti allo specifico Registro delle associazioni e degli enti che operano in favore degli immigrati, previsto dal Testo Unico dell’immigrazione (articolo 42, comma 2) e disciplinato dal Regolamento attuativo del Testo Unico (art. 52 comma 1), e devono essere convenzionati con l’ente locale o con gli enti locali del territorio di riferimento.

Istituito presso il Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali, il Registro rappresenta uno strumento per attestare la solidità organizzativa e patrimoniale degli enti che operano nel campo dell’integrazione sociale degli stranieri. Attivo dal novembre 1999, il registro è articolato in due sezioni: nella prima sono iscritti enti ed associazioni, che svolgono attività a favore dell’integrazione sociale degli stranieri; nella seconda sono iscritti in particolare enti ed associazioni che svolgono programmi di assistenza e protezione sociale in base all’art. 18. Al registro si accede tramite apposita domanda.

L’instaurazione di un rapporto di partenariato con uno dei soggetti già iscritti nella seconda sezione del Registro è condizione necessaria ai fini dell’iscrizione di nuovi soggetti. L’elenco dei soggetti iscritti nella seconda sezione del registro non è pubblico: trattandosi di un settore di intervento delicato, i dati vengono forniti solo su richiesta nominativa e motivata ed esclusivamente per l’uso specifico. Non possono essere iscritti nel registro le associazioni, enti o altri organismi privati il cui rappresentante legale o uno o più componenti degli organi di amministrazione e di controllo siano sottoposti a procedimenti per l’applicazione di una misura di prevenzione o a procedimenti penali per uno dei reati previsti dal Testo Unico o risultino essere stati sottoposti a misure di prevenzione o condannati, ancorché con sentenza non definitiva, per uno dei delitti di cui agli articoli 380 e 381 del codice di procedura penale, salvo che i relativi procedimenti si siano conclusi con un provvedimento che esclude il reato o la responsabilità dell’interessato, e salvi in ogni caso gli effetti della riabilitazione. L’appartenenza al registro è oggetto di regolare valutazione delle attività svolte. La rilevazione da parte del Ministero di comportamenti non compatibili con le finalità del registro comporta la cancellazione dell’ente.

Mentre la partecipazione al programma di assistenza costituisce in ogni caso condizione necessaria per ottenere il permesso di soggiorno, la denuncia da parte del lavoratore o della lavoratrice e la sua collaborazione alle indagini sono richieste solo nel caso in cui la situazione di violenza o grave sfruttamento emerga nel corso delle operazioni di polizia, delle indagini o del procedimento penale (cosiddetto “percorso giudiziario”). Nel caso in cui la questione sia segnalata tramite servizi sociali o altri soggetti terzi, non c’è obbligo né di denuncia né di collaborazione alle indagini (cosiddetto “percorso sociale”). Questa distinzione è emersa gradualmente e a fatica nella prassi applicativa della norma, dopo che numerose questure hanno ritenuto sempre necessaria la denuncia e la collaborazione alle indagini per rilasciare il permesso di soggiorno, ritenendo quest’ultimo un premio rispetto al contributo dato al procedimento giudiziario.

La sentenza del Consiglio di Stato – sez. VI, del 10 ottobre 2006, n. 6023 ha chiarito che la finalità del permesso di soggiorno previsto dall’articolo 18 è innanzitutto quella di assicurare immediata protezione ai lavoratori e alle lavoratrici vittime di violenza o grave sfruttamento, nonché a concreti pericoli per la propria incolumità. Esso non va dunque inteso come premio per il contributo dato alle indagini di polizia (tanto che la determinazione dell’autorità circa la sussistenza dei presupposti per riconoscere la misura di protezione non deve attendere la conclusione del processo penale per i fatti denunziati). Le Circolari del Ministero dell’Interno  n. 1025 del 2.01.06  e  n. 11050 del 28.05.07 hanno ugualmente ribadito che “non è necessariamente richiesta da parte della vittima la denuncia né alcuna forma di collaborazione con gli organi di polizia o con l’Autorità Giudiziaria”.

 

Procedura di rilascio del permesso di soggiorno

L’accertamento dei requisiti e delle condizioni per il rilascio del permesso di soggiorno spetta al Questore che può seguire due procedure distinte, a seconda delle circostanze in cui emerge la situazione di violenza o grave sfruttamento.

La prima procedura è quella del cosiddetto “percorso giudiziario”. Si segue quando la situazione di violenza o grave sfruttamento emerge nel corso delle operazioni di polizia, delle indagini o del procedimento penale avviato per fattispecie di reato connesse allo sfruttamento della prostituzione o ad uno dei delitti indicati nell’art. 380 del Codice di Procedura Penale. Il Procuratore della Repubblica propone al Questore il rilascio del permesso di soggiorno, o dà parere favorevole al rilascio: in quanto titolare dell’azione penale, il Procuratore ha gli elementi per valutare la gravità e l’attualità del pericolo che corre lo straniero e il livello di sfruttamento della vittima, il tipo di organizzazione criminale ecc. Il parere è obbligatorio ma non vincolante. La circolare n. 11050/M del Ministero dell’Interno del 28 maggio 2007 ha precisato che, nel caso del percorso giudiziario, il Procuratore della Repubblica deve offrire al Questore gli elementi necessari per valutare la gravità e l’attualità del pericolo ma che il Questore dovrà autonomamente valutare la situazione. Nulla osta, tuttavia, che l’iniziativa per la richiesta del permesso di soggiorno al Questore e la richiesta di parere favorevole al Procuratore provenga direttamente dall’interessato che ha sporto denuncia, ovvero dall’ente gestore del programma di protezione.

La seconda procedura è quella del cosiddetto “percorso sociale”. Si segue quando la situazione di violenza o grave sfruttamento emerge nel corso degli interventi dell’ente locale o dell’ente gestore del programma. In questo caso la richiesta del permesso di soggiorno viene avanzata al Questore dall’ente gestore, non dal Procuratore della Repubblica. La valutazione dei requisiti e delle condizioni per il rilascio del permesso di soggiorno spetta al Questore, che si basa sulla comunicazione e sulla documentazione inviata dall’ente gestore.

In entrambi i percorsi, il Questore rilascia il permesso di soggiorno dopo avere acquisito, tra gli altri: il programma di assistenza ed integrazione sociale relativo allo straniero; l’adesione dello straniero al programma stesso, previa avvertenza delle conseguenze previste in caso di interruzione del programma o di condotta incompatibile con le finalità dello stesso; l’accettazione degli impegni connessi al programma da parte del responsabile della struttura presso cui il programma deve essere realizzato. La questura verificherà la veridicità o  l’attendibilità di quanto riferito dallo straniero all’ente gestore del programma.

Con l’avvio della procedura per il rilascio del permesso di soggiorno vengono sospesi o revocati eventuali precedenti provvedimenti di espulsione emessi a carico dello straniero. La circolare del Ministero dell’Interno del 23 dicembre 1999 ha chiarito che “nel caso in cui tale permesso riguardi uno straniero già destinatario di un provvedimento di espulsione, si dovrà richiedere al Prefetto competente, con apposita istanza dell’interessato, di adottare un provvedimento di sospensione o revoca della stessa espulsione”.

Per quanto riguarda invece il reato di ingresso e soggiorno irregolare nel territorio dello Stato, ovvero il cosiddetto “reato di clandestinità” (art. 10bis TUI), sebbene la sospensione sia prevista espressamente soltanto nel caso di presentazione di una domanda di protezione internazionale, si può sostenere che nel momento in cui lo straniero aderisce a un programma di protezione e inoltra istanza di rilascio di permesso di soggiorno in base all’articolo 18 TU, il procedimento penale non potrà proseguire, quantomeno sino all’esito del procedimento amministrativo relativo al titolo di soggiorno. Una volta ottenuto, il permesso di soggiorno umanitario produce una sentenza di non luogo a procedere per il reato di clandestinità.

Per il rilascio del permesso di soggiorno articolo 18 non è richiesta l’esibizione del passaporto o documento di viaggio, né l’attestazione della disponibilità di un alloggio e di mezzi di sussistenza sufficienti (art. 9, comma 6, Regolamento di attuazione). In quanto permesso umanitario, tale permesso è anche esente dal contributo economico previsto dalla legge (art. 5 comma 2ter TUI), la cui quantificazione dovrà per altro essere rideterminata dal governo a seguito della sentenza del Consiglio di Stato n. 7047 del 26 ottobre 2016. Il costo è dunque limitato all’acquisto di una marca da bollo da 16 euro, più bollettino postale di 27.50 euro qualora il permesso venga rilasciato in formato elettronico.

 

Caratteristiche del permesso di soggiorno per protezione sociale

Il permesso  di soggiorno articolo 18 viene rilasciato con la dicitura generica “per motivi umanitari” (art. 27 comma 3ter, Regolamento di attuazione) a tutela del diritto alla riservatezza dell’interessato.

Il permesso ha una durata iniziale di sei mesi e può essere successivamente rinnovato per un anno “o per il maggior periodo occorrente per motivi di giustizia”. Qualora, alla scadenza del permesso, l’interessato abbia in corso un rapporto di lavoro, il permesso può essere rinnovato per la durata del rapporto stesso e, in caso di lavoro a tempo indeterminato, “con le modalità stabilite per tale motivo di soggiorno” (fonte). In questo modo, il permesso consente di fatto un numero indeterminato di rinnovi.

Il permesso consente l’accesso ai servizi assistenziali e allo studio, nonché l’iscrizione nelle liste di collocamento e lo svolgimento di lavoro subordinato, fatti salvi i requisiti minimi di età (art. 18, comma 5, TUI). Non dà invece accesso agli alloggi pubblici, né consente di richiedere il ricongiungimento familiare (art. 28, comma 1, TUI).

Il permesso può essere convertito da umanitario in uno per motivi di lavoro (art. 27, comma 3bis, Regolamento di attuazione). In tali caso le quote d’ingresso per lavoro subordinato o per lavoro autonomo definite nei c.d. decreti flussi (art. 3 comma 4 TUI) per l’anno successivo alla data del rilascio, sono decurtate in misura pari al numero di permessi di soggiorno per motivi umanitari convertiti in permessi di soggiorno per lavoro.

I motivi di revoca del permesso di soggiorno prevedendo tre casi specifici: l’interruzione del programma di assistenza; la condotta incompatibile con le finalità dello stesso; il venir meno delle condizioni che abbiano giustificato il rilascio del permesso stesso. La facoltà di accertare la sussistenza delle prime due circostanze è assegnata non soltanto al Procuratore e al Questore, ma anche all’ente che ha realizzato il programma di assistenza. Non si tratta di una revoca automatica: nel caso della interruzione del programma di assistenza ed integrazione sociale, occorre valutare il complessivo inserimento sociale della persona straniera (T.A.R. Veneto n. 1150 del 13 dicembre 2006) ovvero la possibilità che questa partecipi ad un altro programma di assistenza ed integrazione sociale (T.A.R. Emilia Romagna n. 4155 del 9 dicembre 2004).

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